Zullen voorgenomen defensie-uitgaven de Europese economie stimuleren?

Eind oktober heeft de Europese Raad haar doel herhaald om een “geloofwaardige” militaire afschrikking te realiseren als reactie op de oorlog in Oekraïne en de dubbelzinnige houding van Washington ten aanzien van de Europese veiligheid. In een verklaring bevestigde de Raad haar “vastberadenheid om dit doel snel en op grote schaal te bereiken.” 
 
Naast het upgraden van haar militaire capaciteiten hoopt Brussel dat de toegenomen defensie-uitgaven ook een impuls zullen geven aan Europa’s worstelende maakindustrie. Volgens de Raad zullen inspanningen om tekortkomingen op het gebied van militaire capaciteiten aan te pakken “bijdragen aan het versterken van het Europese industriële en technologische concurrentievermogen, ook voor het mkb.” 
 
Dit soort hoop is eerder geuit. In totaal willen de EU-lidstaten voor 2030 maar liefst EUR 800 miljard mobiliseren om de defensie-uitgaven te verhogen. Duitsland heeft afzonderlijke plannen aangekondigd om een biljoen euro te investeren in het moderniseren van zijn verouderde militaire infrastructuur. Onderzoek van het Kiel Instituut schat dat het Europees bbp met 0,9% tot 1,5% zou kunnen groeien als de defensie-uitgaven stijgen van 2% naar 3,5% van het bbp. 
 
Is dit het gouden ticket voor de Europese maakindustrie? Interne Duitse overheidsdocumenten die door POLITICO zijn ingezien, zijn een vroege koperslijst voor militaire aanbestedingen. Ongeveer EUR 182 miljard aan aanbestedingen is al toegekend aan binnenlandse fabrikanten. 
 
Toch waarschuwen economen voor te veel optimisme over een industriële opleving dankzij defensie. Hoewel de gevolgen van hogere defensie-uitgaven niet verwaarloosbaar zijn, zullen ze waarschijnlijk niet baanbrekend zijn. Er mag sprake zijn van een evolutie, maar een revolutie blijft uit. In de rest van dit artikel bespreken we waarom dat zo is. 
 

De EU onderneemt actie, maar onzekerheid blijft bestaan  

Wat in elk geval vaststaat, is dat de wil om de Europese militaire capaciteiten te versterken aanwezig is op een manier die we in decennia niet hebben gezien. 
 
“Readiness 2030, het Europese herbewapeningsplan, weerspiegelt een duidelijke koerswijziging in het Europese defensie denken,” zegt Christian Bürger, Senior Editor bij Atradius. “Er is in Brussel, Londen, Berlijn en elders een besef dat de dreiging vanuit Rusland serieus is en moet worden beantwoord met substantiële militaire uitgaven.” 
 

Readiness 2030 beoogt financiering te genereren via twee belangrijke instrumenten. De versnelde activering van nationale ontsnappingsclausules (NEC - een instrument om tijdelijk defensie-uitgaven boven de gebruikelijke begrotingslimieten toe te staan) moet EUR 650 miljard euro aan financieringscapaciteit opleveren. Het Security Action For Europe (SAFE)-leningprogramma moet daar nog eens EUR 150 miljard aan toevoegen. Beide moeten het mogelijk maken dat overheden hun uitgaven voor defensiebehoeften kunnen opschroeven. 
 
Op termijn is het de bedoeling dat Readiness 2030 de huidige uitgaven verviervoudigt. Hoewel er vooruitgang wordt geboekt, denken wij dat de huidige ambities niet helemaal zullen worden ingelost. 

Nationale overheden zitten niet op één lijn  

Stijgingen in de uitgaven door individuele Europese landen zullen geleidelijk en grillig verlopen. De NAVO wil dat haar leden in 2035 5% van het bbp aan defensie besteden, maar het is allerminst zeker welke EU/NAVO-leden, als die er al zijn, dit doel zullen halen. 
 
Zo hoopt Italië de defensie-uitgaven in drie jaar tijd met 0,5 procentpunt te verhogen. Voor Frankrijk verwachten we een vergelijkbare stijging. De Britse regering heeft aangegeven dat de defensie-uitgaven zullen stijgen van 2,3% van het bbp in 2024 naar 2,5% in 2027. Voor de meeste Europese landen zal de stijging uitkomen op ongeveer 0,2 procentpunt van het bbp per jaar. 
 
Uitzonderingen zijn Duitsland, waar de uitgaven naar verwachting stijgen tot 3,5% van het bbp in 2029, vanaf 2,4% nu, en enkele landen die aan Rusland grenzen. Daartegenover staan landen als Spanje en België, die veel terughoudender zijn om de defensie-uitgaven boven het huidige niveau te verhogen. Het is bovendien goed mogelijk dat overheden in Frankrijk, Italië en elders moeite zullen hebben om grote defensie-investeringen door te voeren als deze ten koste gaan van sociale uitgaven. 
 
“Alles bij elkaar genomen is het niet duidelijk of elk land de uitgaven aanzienlijk zal verhogen, of wat de totale investeringen zullen zijn,” zegt Bürger. “Ondanks ruimere begrotingsregels van de EU kunnen hogere leenkosten en grotere begrotingstekorten – samen met interne tegenwerking – het vermogen van sommige Europese overheden om de gewenste uitgavenverhogingen van de NAVO door te voeren, beperken.” 

Europese productie loopt tegen knelpunten aan  

Bovendien worden niet alle - misschien zelfs niet het merendeel -  van de defensie-uitgaven besteed aan nieuwe apparatuur, munitie of machines. Een groot deel gaat op aan dagelijkse operationele kosten. Zelfs dan is de beperkte productiecapaciteit van Europa mogelijk niet toereikend om aan de stijgende vraag te voldoen, althans op korte termijn. 
 
“Er is een gebrek aan capaciteit bij zowel grote fabrikanten van materieel als bij de kleinere bedrijven in de toeleveringsketen, waarbij veel leveranciers alleen in staat zijn een laag volume aan orders voor binnenlandse klanten te verwerken,” zegt Theo Smid, Senior Econoom bij Atradius. “De snelheid waarmee de vraag is gestegen, is de capaciteit voorbijgestreefd, waardoor er aanzienlijke achterstanden zijn ontstaan in defensiegerelateerde sectoren. Het zal tijd kosten om op te schalen.” 

Er zijn verschillende uitdagingen, van het aantrekken en opleiden van nieuwe, geschoolde medewerkers tot investeren in de benodigde R&D. Daarnaast zijn fabrikanten van defensiesystemen afhankelijk van een constante aanvoer van hoogwaardige componenten, zoals halfgeleiders. Die aanvoer wordt bedreigd door concurrentie met andere sectoren en mogelijke Chinese beperkingen op de export van zeldzame aardmaterialen, wat kritieke onderdelen zijn voor allerlei militair materieel. 

Een impuls voor de maakindustrie, maar in de VS 

Totdat de Europese productie op peil is, zal een groot deel van de Europese investeringen naar buitenlandse bedrijven stromen, vooral in de VS. Het International Institute for Strategic Studies (IISS) schat dat tussen februari 2022 en september 2024 48% van de Europese defensie-inkoop afkomstig was van buitenlandse leveranciers, waarvan 34% uit de VS. 
 
Die trend zal zich op korte termijn waarschijnlijk voortzetten, zeker nu overheden graag goede sier willen maken bij het protectionistische Washington. 
 
“Wanneer de Europese defensie-industrie verder groeit, zal de importafhankelijkheid dalen en zullen de binnenlandse economische baten toenemen,” zegt Smid. “Maar in eerste instantie zorgt importlekkage – investeringen die wegvloeien naar het buitenland door import – ervoor dat de voordelen voor de Europese maakindustrie en economie als geheel beperkt blijven.” 

Sectoren zien positieve effecten  

Ondanks twijfels over de omvang van een mogelijke opleving in de maakindustrie, zullen er duidelijk winnaars zijn in Europa’s race om te herbewapenen. Een klein aantal kapitaalintensieve sectoren zal de grootste productiegroei zien in de komende vijf jaar. Hieronder vallen schepen en militaire voertuigen, lucht- en ruimtevaart, en de vervaardiging van precisie- en optische instrumenten, en telecommunicatieapparatuur. In vergelijking met de maakindustrie zullen deze sectoren in de komende vijf jaar een bovengemiddelde groei van de bruto productie kennen in de EU en het VK. 
 

Bovendien zullen de investeringen in deze sectoren op middellange termijn fors toenemen. 

Toch zijn deze sectoren geen grote spelers binnen de Europese maakindustrie. Zo is lucht- en ruimtevaart goed voor ongeveer 2,1% van de totale industriële productie in de EU en het VK, optische instrumenten voor 2,4%, schepen en militaire voertuigen voor 1,6% en telecommunicatieapparatuur voor 0,5%. Zelfs een forse impuls voor deze sectoren zal slechts een bescheiden opleving van de maakindustrie als geheel opleveren. 
 
Andere sectoren – chemie, automotive, hout, textiel – kunnen mogelijk deelnemen aan de toeleveringsketen voor defensiematerieel, maar dat zal niet eenvoudig zijn. Het herinrichten van productie vergt waarschijnlijk aanzienlijke investeringen. Certificering, testen en standaardisatieprocedures kunnen heel anders zijn in defensietechnologie, en de veiligheidseisen liggen aanzienlijk hoger. 
 
Er zullen ook positieve neveneffecten zijn, bijvoorbeeld in metaalproducten, machines en dienstensectoren zoals computerontwerp en engineering. Maar deze effecten zullen bescheiden blijven. Op langere termijn kunnen technologieën die in het militaire domein zijn ontwikkeld de civiele economie ten goede komen en de productiviteit verhogen. En natuurlijk zal een goed verdedigd Europa aanvoelen als een stabielere en veiligere plek om te investeren. 

Kleine stapjes zijn beter dan geen stappen

Al met al zal de impact van verhoogde Europese defensie-uitgaven op de bredere economie positief maar beperkt zijn. Een impuls voor het bbp van de eurozone van ongeveer één procentpunt over de komende vijf jaar is niet te verwaarlozen, maar blijft bescheiden. Oxford Economics verwacht dat de bbp-multiplier van Europese defensie-uitgaven gemiddeld 0,6-0,8 zal bedragen; dat betekent dat voor elke euro die aan defensie wordt besteed, het bbp naar verwachting met EUR 0,60 tot EUR 0,80 zal stijgen. 
 
Het voordeel is dat de defensie-uitgaven waarschijnlijk zo geleidelijk worden verhoogd zodat ze geen significante druk op de kernbegrotingen zullen zetten. Ook zouden ze niet tot extra inflatie moeten leiden. 
 
“De Nederlandse economie presteerde in het afgelopen kwartaal beter dan het eurozone gemiddelde (0,4% vs. 0,2% groei). Hoewel er de komende jaren substantieel meer geïnvesteerd wordt in defensie, zijn de positieve effecten voor de Nederlandse economie op korte termijn beperkt door capaciteitsproblemen en importlekkage. De sectoren die in potentie het meest kunnen profiteren van hogere defensie-uitgaven zijn de eerder genoemde scheepsbouw, lucht- en ruimtevaart, en de vervaardiging van precisie- en optische instrumenten, en telecommunicatieapparatuur. Deze sectoren zijn ook voor Nederland echter beperkt in omvang ten opzichte van de totale maakindustrie”, aldus Smid. 
 
Optimistische voorspellingen van een door defensie gedreven industriële wederopbloei lijken dus flink overdreven. De belangrijkste voordelen zullen worden gevoeld door een kleine groep sectoren, met bescheiden neveneffecten op de bredere economie. Hoewel dit duidelijk positief is, is er meer nodig dan tanks, schepen en drones om Europa’s kwakkelende industriële basis te laten herleven.